Роман Андруцкий, Независимый Эксперт, 20 сентября 2010

Опубликовано в Журнале «Эксперт Казахстан» №37 (268). Успех инфраструктурных проектов зависит от желания государства делать выводы из уже имеющегося опыта государственно-частного партнерства.

По словам заместителя председателя правления АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» Кайрата Тилебалдинова со ссылкой на руководителей национальных центров ГЧП более чем 30 стран, в Казахстане общие темпы развития этой формы сотрудничества государства и бизнеса наиболее высокие среди стран нашего региона.

Но опыт ГЧП по строительству железной дороги Шар—Усть-Каменогорск нельзя назвать позитивным. С одной стороны, концессионер АО «Досжан темир жолы» совершил грубую ошибку при расчетах рисков проекта, с другой стороны, государство не проявило должной оперативности в деле оказания содействия концессионеру.
А способ привлечения ресурсов посредством выпуска инфраструктурных облигаций оказался неудачным. Поэтому проблемы у концессионера начались с того, что он допустил дефолт по облигациям. А закончилось все выходом «Досжан темир жолы» из проекта и расходованием госденег на покупку его доли.

Прежде чем инициировать новые проекты ГЧП, государство должно сделать выводы из уже имеющегося опыта. Без скрупулезного анализа допущенных ошибок сложно получить позитивный конечный результат.

В мировом океане ГЧП

Государственно-частное партнерство (ГЧП) не просто некое новомодное направление, которое является спасательным кругом для реабилитации инфраструктуры. ГЧП — это реальная модель отношений бизнеса и государства, играющая существенную роль в мировой экономике. Причем схема ГЧП активно используется не только для реализации отдельных проектов, но и реформирования секторов экономики.

Так, в Аргентине, Австралии, Великобритании, Колумбии и Новой Зеландии государство привлекает бизнес к реформированию электроэнергетической отрасли (разделение функций генерации и передачи электроэнергии), а в США — к обеспечению свободного доступа к предоставлению услуг генерации. В Аргентине, Колумбии и Мексике бизнес участвует в реформировании газовой отрасли (осуществляется разделение производства и поставок от передачи и распределения), в Чили, Германии и Новой Зеландии в рыночную среду передают услуги по передаче газа.

В Аргентине, Великобритании, Гонконге, Австралии, Новой Зеландии и Чили бизнес принимает участие в реформировании телекоммуникационной, а в Великобритании, Швеции, Аргентине и Мексике железнодорожной отраслей.

По данным Всемирного банка, с 1990 года с использованием ГЧП в мире профинансировано 4,3 тыс. проектов на общую сумму 1,362 трлн долларов США. Причем наибольшие объемы инвестиций шли в телекоммуникации, энергетику, транспорт и водоснабжение.

Как видно на диаграммах, период активного реформирования мировой экономики по времени совпал с апробацией схем ГЧП в развивающихся странах. Доля инвестиций в проекты ГЧП выросла в общем объеме инвестиций в пять раз: с 0,23% в 1990 году до 1,21% в 2000 году. Глобальный финансовый кризис несколько подпортил статистику, и в 2008 году эта доля снизилась до 1,06%.

Безусловно, проблемы мировой экономики существенно ослабили инвестиционную активность в мире. Доступ к долгосрочному капиталу (так называемым «длинным» деньгам) заметно усложнился, несмотря на постепенное снижение процентных ставок во многих странах мира в 2008—2009 годах после резкого их роста в 2007 году. Однако снижение ставок не было повсеместным. Так, например, в Евросоюзе ставки заимствования для корпораций и открытия нового бизнеса на сумму свыше 1 млн евро росли в 2007—2008 годах, а тренды к снижению проявились только в прошлом году.

Дефицит ликвидности отразился и на развивающихся рынках. Казахстанские банки, как и кредитные учреждения Восточной Европы и других развивающихся стран, испытывающих сильную зависимость от иностранного капитала, столкнулись с проблемами внешнего фондирования.

Как показал опыт выпуска инфраструктурных облигаций концессионером АО «Досжан темир жолы» для финансирования одного из первых концессионных проектов в Казахстане (строительство железнодорожной линии Шар — Усть-Каменогорск), разместить эти бумаги удалось среди пенсионных фондов на внутреннем рынке. Другие казахстанские инвесторы, в том числе банковский сектор, заняли выжидательную позицию, наблюдая за тем, как обкатываются проекты ГЧП на рельсах казахстанской экономики. В то же время в мировой практике банки традиционно принимают серьезное участие в концессионных проектах. Как отметил глава представительства ЕБРР в Таджикистане Ульф Хиндстром, банковский сектор финансирует порядка 70—90% концессий, и если «нет пригодности для банка — нет финансирования — нет проекта».

Финансовые потрясения не могли не сказаться на объемах финансирования и отраслевой структуре проектов ГЧП. По данным Всемирного банка, во второй половине 2008 года инвестиции в новые инфраструктурные проекты сократились на 45% в сравнении с аналогичным периодом 2007 года. В то же время 2009 год ознаменовался 15-процентным ростом инвестиций в инфраструктуру, что свидетельствует об оживлении деловой активности. При этом инвестиции сконцентрировались в крупных энергетических проектах в таких странах, как Бразилия, Индия, Китай и Турция. Именно этим странам удалось сохранить достаточную ликвидность в период кризиса как благодаря мерам государственной поддержки, так и меньшей зависимости экономик от внешних финансовых рынков.

И мели позади, на карте новые маршруты

В период 2005—2010 годов потенциал частного сектора в рамках ГЧП в Казахстане был задействован для реализации инфраструктурных проектов в энергетике и транспорте, в частности в области предоставления услуг железнодорожных путей, аэропорта, генерации и передачи электроэнергии.

В рамках принятой в марте 2010 года правительственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию Казахстана на 2010—2014 годы (ПФИИР) роль механизмов ГЧП отводится в расширении каналов привлечения прямых иностранных инвестиций. При этом предполагается реализовывать не менее 15 проектов ГЧП в год с общим бюджетом свыше 900 млрд тенге к 2015 году. Это достаточно высокая планка, поскольку в среднем в период с 1992-го по 2008 годы в Европе и Центральной Азии реализовывалось порядка 39 инфраструктурных проектов в год. Тем более если бизнес и власти будут следовать кредо программы, то проекты в ее развитие должны носить индустриально-инновационный характер.

Не секрет, что инновационные и производственные проекты всегда связаны с более высокой степенью риска и для их реализации требуются достаточно квалифицированные, опытные кадры и значительные инвестиции. Готов ли отечественный бизнес к таким проектам? В период кризиса количество сфер с быстрой окупаемостью сократилось, и можно предположить, что бизнес-ангелы проявят интерес к инновациям. Однако, как признают разработчики ПФИИР, «молодой национальный бизнес не окреп настолько, чтобы выступить активным игроком диверсификации и строить новый, инновационный для Казахстана бизнес».
При этом, чтобы привлечь бизнес к инновационным инициативам, необходимо, чтобы эти проекты обеспечивали более высокую ставку доходности и учитывали премию за риск, поэтому ставки дисконтирования в бизнес-планах могут быть скорректированы на 10—15% в сторону увеличения. Это может пошатнуть привлекательность инфраструктурных проектов, которые традиционно считаются менее доходными.

В качестве основных источников фондирования проектов ГЧП в рамках ПФИИР рассматриваются средства пенсионных фондов. Они будут привлекаться под инфраструктурные облигации концессионеров, имеющих правительственную гарантию. Несомненно, деньги казахстанских налогоплательщиков должны работать на отечественную экономику, однако, как показал опыт дефолтов инфраструктурных облигаций, вложения в них достаточно рисковые. Поэтому пока пенсионные фонды, управляя обеспечением старости казахстанцев, придерживаются умеренной стратегии и с облегчением сообщают в своих пресс-релизах о том, что дефолтовые инфраструктурные облигации составляют незначительную долю в их портфеле вложений.

Подушкой безопасности для пенсионных фондов является поручительство государства по инфраструктурным облигациям в рамках договоров концессии. Получается, что деньги вкладчиков страхуются деньгами тех же самых вкладчиков.

То есть фактически риск вложений средств налогоплательщиков как вкладчиков пенсионных фондов страхуется средствами этих же налогоплательщиков, аккумулируемых государством за счет налоговых и других обязательных платежей.

В результате получается дисбаланс. Государство перекладывает риски на налогоплательщиков, которые в итоге и формируют большую часть инвестиционного капитала. Тогда как вклад в собственный капитал проекта со стороны концессионера в сравнении с заемным капиталом и стоимостью объекта концессии не велик. Поэтому у концессионера, к примеру, пожелавшего отбить деньги на «грязной концессии» в процессе строительства, есть все шансы осуществить задуманное: ведь деньги не свои и, между прочим, защищены государством.

Беспроигрышная комбинация

Утвержденный правительством перечень объектов, предлагаемых к передаче в концессию в 2010—2012 годах, включает реконструкцию участков существующих автомобильных дорог (Алматы — Капшагай, Алматы — Хоргос, Астана — Караганда, Шымкент — граница Жамбылской области, Ташкент — Шымкент) и строительство новой автодороги вокруг Алматы — БАКАД.

Данные проекты весьма капиталоемкие (ориентировочная стоимость строительства варьируется от 0,583 до 1,408 млрд долларов) и несут немалую долю риска. Так, по данным Министерства транспорта и коммуникаций РК, интенсивность движения на этих дорогах в 2008 году составила от 9,291 тыс. до 25 тыс. автомобилей в сутки, что будет соответствовать примерной интенсивности в первый год начала эксплуатации концессионного проекта. Следует учесть, что такой дисбаланс спроса и капиталовложений может увеличиться, когда эти проекты начнут реализовываться. Например, по данным бельгийских ученых, исследовавших 210 транспортных проектов в 14 странах мира, среднее отклонение прогнозной интенсивности движения от реально достигнутой составляет +/-20%, в то же время фактические затраты превысили запланированные в среднем на 20,4%. В наиболее успешных моделях ГЧП тот или иной риск проекта принимает на себя именно та сторона партнерства, которая наилучшим образом может им управлять.

Поэтому потенциальные концессионеры, осознавая вышеуказанные риски, могут потребовать поддержки со стороны государства в виде софинансирования или компенсации определенной части инвестиционных затрат. Чем выше уровень рисков, тем больше необходимость в государственной поддержке проекта.
Если для финансирования проекта концессионер привлечет деньги пенсионных фондов, получит государственное поручительство, софинансирование проекта и запустит платную автодорогу, то получится нехитрая комбинация. Население будет пользоваться автодорогой, построенной в основном за его деньги. Внося плату за проезд, окупать свои же деньги, но уже в карман концессионера.

При такой беспроигрышной комбинации зарабатывают все: концессионер получает плату за проезд, пенсионные фонды — проценты по облигациям, а государство сокращает расходы бюджета. В то же время население одновременно платит и налоги, и тарифы за проезд. В среднем строительство дорог по такой схеме обойдется на 20% дороже в сравнении с традиционным бюджетным финансированием, а это десятки и сотни миллионов долларов. При этом платность автодорог будет способствовать увеличению себестоимости грузовых перевозок, а следовательно, выльется в удорожание перевозимой продукции для конечных потребителей — населения.

Много споров вызывают инструменты стимулирования строительства платных автодорог. Государство, стремясь административно стимулировать спрос, инициировало поправки в Закон РК «Об автомобильных дорогах», согласно которым из его текста исключено требование об обязательном наличии альтернативного бесплатного проезда при создании платных автодорог. С одной стороны, эти поправки способствуют повышению спроса на платную автомобильную дорогу, а с другой — ущемляют конституционное право граждан на свободное перемещение.

В развитых странах потребитель сам выбирает, по какой дороге ехать, платной или бесплатной. В Казахстане же потребитель лишен выбора, когда внедряется принцип «хочешь или не хочешь — плати». Ко всему прочему, отсутствие альтернативной дороги есть большой соблазн для концессионера безосновательно повышать тарифы за проезд по платной дороге. При возникновении аварийных и других непредвиденных ситуаций государство не сможет предоставить пользователю альтернативный проезд. То есть искусственно будет создан объект монополии.

Все перечисленные риски лишь очерчивают круг существующих в ГЧП проблем, без решения которых сотрудничество государства и бизнеса может зайти в тупик. Нужно лишь диверсифицировать различные варианты ГЧП (их около 20), а не ограничиваться исключительно концессией. По данным Национального совета по ГЧП США, в средних городах от 23 до 65 муниципальных услуг выполняются частным сектором. Значит, есть необходимость скрупулезно проанализировать международный опыт и продумать варианты его адаптации к казахстанским условиям.

Есть также смысл доработать схему концессии и по факту правильно распределить доли ответственности. Например, в Венгрии автодорога М5 была построена по модели платной концессии с привлечением займов Европейского банка реконструкции и развития и коммерческих банков (Коммерцбанк и ING). Все финансовые, эксплуатационные и коммерческие риски принял на себя частный концессионер, однако государство по концессионному соглашению обеспечивало определенный резервный фонд в случае возникновения дефицита наличности при недостижении предусмотренного в базовой финансовой модели спроса. Правда, государством средства выделялись на возвратной основе. Концессионеру пришлось воспользоваться средствами из резервного фонда для погашения выплат по займам в первые годы реализации проекта. Другие же формы государственного содействия в проекте компенсировались долей в акционерном капитале созданной для концессии специальной целевой компании.

Такие меры позволили концессионеру избежать неминуемого дефолта. А он был весьма близок. Так, 50% потенциальных пользователей, как только в строй вступила платная дорога, переметнулись на альтернативный бесплатный участок. В свою очередь, это привело к ухудшению условий проезда по бесплатной дороге, экологическим проблемам, одновременно выросло количество дорожно-транспортных происшествий. Это вызвало возмущение населения на прилегающей к бесплатной дороге территории. Государство среагировало введением ограничительных мер на проезд. В свою очередь концессионер, руководствуясь рыночным сигналом, со временем разработал систему скидок. В результате реальное партнерство государства и бизнеса позволило улучшить финансовую сторону проекта. То есть при желании и платные дороги можно строить с учетом интересов населения, как говорят на Западе, «for the good of people».

Одна сторона вопроса в Казахстане более-менее проработана. Она включает в себя институциональное поле в виде Закона РК «О концессиях», дополнений и изменений в бюджетное, налоговое, инвестиционное, монопольное законодательство, принятых подзаконных актов, регулирующих лимиты финансового участия государства в концессиях, критерии, порядок консультативного сопровождения проектов, разработанных типовых концессионных контрактов для различных отраслей экономики, расширения перечня видов господдержки. В то же время механизмы реального сотрудничества бизнеса и власти только формируются.

Курс на экспертизу

Еще в середине июля 2008 года правительство создало Казахстанский центр государственно-частного партнерства (далее Центр по ГЧП). Он создан в форме акционерного общества со 100-процентным государственным капиталом и осуществляет экономическую экспертизу концессионных предложений, ТЭО концессионных проектов, конкурсной документации и концессионных заявок, проектов договоров концессии, предложений концессионера на получение поручительства государства. Также Центр организует и проводит семинары, тренинги, круглые столы, конференции и другие мероприятия по вопросам государственно-частного партнерства. В основном Казахстанский центр ГЧП ориентирован на экспертизу и мониторинг концессионных и других бюджетных проектов на разных стадиях их реализации.

Причем в бюджете заложены немалые средства: 584,8 млн тенге на 2010, 593,5 на 2011 и 602 463 на 2012 год для экспертизы и оценки документации по вопросам бюджетных инвестиций и концессии и мониторинга этих проектов, а также проектов, реализуемых за счет средств частного капитала. Это примерно треть от всех расходов на разработку и экспертизу ТЭО республиканских бюджетных инвестиционных и концессионных проектов, мастер-планов, консультативное сопровождение концессионных проектов, на которые отдельной статьей выделяется 1,872 млрд тенге в 2010, 1,872 млрд — в 2011-м и 1,872 млрд — в 2012 году.

Для сравнения: расходы на прикладные научные исследования в области транспорта и коммуникаций, заложенные в бюджете 2010 года, составляют 22,674 млн тенге. Такой порядок цифр говорит явно не в пользу реализации индустриально-инновационного потенциала страны, который должен опираться на фундамент науки. Безусловно, выполняемые Центром функции важны, хотя можно отметить, что бюджетные проекты всегда проходили экспертизу в Минэкономики РК. Перед экспертизой в Центре все бюджетные ТЭО проходят экспертизу в РГП «Государственная вневедомственная экспертиза проектов» Агентства РК по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства. При этом оба ведомства руководствуются как минимум тремя нормативными документами, которые, к сожалению, содержат неточности и перегружены показателями, методики расчета которых не раскрываются.

Приведем лишь несколько примеров. Так, в п. 22 «Требований к ТЭО концессионных проектов» показатель «экономический чистый приведенный доход» неверно переведен на английский как «expected net present value — ENPV», вместо «economic net present value», что нарушает его экономический смысл. Помимо экономического чистого приведенного дохода, согласно данному документу требуется рассчитать чистые общественные выгоды, прямой макроэкономический эффект, косвенный макроэкономический эффект, совокупный макроэкономический эффект, годовой индекс экономической эффективности проекта, интегральный индикатор экономической эффективности проекта и макроэкономическую эффективность реализации проекта. Такой перечень вызывает и смех, и слезы. Ведь на практике далеко не все проекты имеют макроэкономический эффект как таковой.

Проекты могут иметь отраслевой, региональный, национальный, международный характер, что соотносится к уровням мезо-, макро- и мегаэкономики, и в каждом из них «экономическая эффективность» предполагает расчет показателя разного уровня. Это соответствует и лучшей международной практике (например, европейскому руководству по CBA «Guide to cost-benefit analysis of investment projects», российским «Методическим рекомендациям» № ВК 477, которые, кстати, разрабатывались усилиями ученых и экономистов-практиков и впитали в себя международные подходы). В свете этих документов вызывает недоумение показатель «годовой индекс экономической эффективности».

Как правило, среди такого рода экономических индексов рассчитываются «индекс доходности инвестиций» (EPI), «индекс доходности затрат» (EB/C), причем эти показатели определяют эффективность проекта не за один год, за весь горизонт планирования. Не секрет, что при прохождении экспертизы любой пункт официальных требований носит обязательный характер, поэтому наличие разного рода неточностей оставляет почву для противоречий и недоразумений.

Учитывая объем средств, выделяемых государством для экспертизы концессионных проектов, можно предположить, что было бы гораздо эффективней, если бы Центр по ГЧП оказывал действенную консультационную поддержку при разработке концессионных проектов, начиная от формулирования идеи и инвестиционного предложения, заканчивая ТЭО, и т.д., чтобы все документы изначально прорабатывались правильно. Для этого есть и кадровый потенциал — порядка 60 квалифицированных экспертов в штате Центра. При этом обратная связь с Центром должна выстраиваться в режиме быстрого реагирования, тем более что проекты, как правило, разрабатываются в рекордно короткие сроки. Не менее важна работа Центра по привлечению концессионеров, проведению серьезного анализа не только успешных международных проектов, но и провалившихся, в том числе казахстанских. Вместе с тем рекомендации и исследования Центра должны быть доступны для широкой общественности. Например, созданное канадским правительством агентство по ГЧП — «Служба P3» нацелена на максимизацию выгод от ГЧП и действует как девелоперский центр, разрабатывающий методическое обеспечение и инструменты для поддержки.

Успех казахстанской модели ГЧП во многом будет зависеть от того, насколько честно государство готово извлекать уроки из уже запущенных проектов, открыто обсуждать их с бизнесом и постепенно устранять шероховатости. Следует учесть и то, что бизнес давно не верит слишком оптимистичным прожектам, которые любит инициировать отечественное чиновничество. Понятно, что честный, заслуживший хорошую репутацию инвестор никогда не пойдет на проект с сомнительной окупаемостью или завышенными параметрами. Зато разного рода недобросовестные предприниматели, привыкшие ловить рыбу в мутной воде, не погнушаются использовать наивный оптимизм наших чиновников в свою пользу.